Texto completo de la ponencia[1] presentada en la mesa redonda "España y su compromiso con Naciones Unidas, Unión Europea y OTAN", en las II Jornadas Comunicación y Defensa de la Universidad de La Laguna, dirigidas por el profesor D. Fernando Iturrate en la Facultad de Ciencias de la Información, 20-21 de noviembre de 2014 -más información aquí-.
"Tras el final de la Guerra Fría que enfrentó a los Estados Unidos y a la Unión Soviética durante cuarenta y cinco años, los ideólogos del Nuevo Orden Mundial (NOM) vaticinaron una nueva época para la humanidad basada en el final del enfrentamiento militar, el desinterés por las armas nucleares como elemento de poder estratégico y el encumbramiento de los Estados Unidos como única potencia global en una nueva etapa de paz y prosperidad, que algunos incluso calificaron como del final de la historia en el desarrollo de la civilización occidental.
Pero,
aunque las grandes potencias acordaron entre ellas el fin del enfrentamiento
político-militar se produjo una expansión de los conflictos armados en los
niveles inferiores del sistema de seguridad mundial. Resulta paradójico que el
nuevo pensamiento ideológico surgiera en un contexto de expansión de los
conflictos étnicos y territoriales que habían estado sofocados por el
enfrentamiento bipolar. Lo que ocurrió es que el equilibrio entre las grandes
potencias que había impuesto férreas esferas de influencia, desapareció.
Esto
demuestra la existencia de la regla de que el poder hegemónico no impone la
estabilidad sistémica, sencillamente porque los Estados Unidos carecen del
poder y las capacidades para imponerse en todos los lugares al mismo tiempo.
Por ese motivo recurre a coaliciones ad
hoc como en las guerras de Afganistán, Irak, la guerra global contra el
terrorismo o Libia; en otros casos actúa indirectamente, como en Pakistán,
Irán, Yemen, Sudán, Somalia y más reciente en Siria. De hecho, el final de la
Guerra Fría puso de manifiesto que la Alianza Atlántica es la coalición militar
más exitosa de la historia.
Sin
embargo, en el sistema internacional globalizado se requieren nuevos acuerdos
de seguridad entre las grandes potencias –los Estados Unidos y Rusia y las
potencias emergentes– que permitan reconducir los conflictos regionales, lo que
pasa por un nuevo reparto de esferas de influencia entre ellas.
Es
en este contexto internacional en el que tiene lugar la inserción
político-estratégica de España. Hay que tener en cuenta, con carácter previo,
que a principios de los años noventa España estaba plenamente integrada en las
estructuras de seguridad occidentales: ONU, Alianza Atlántica y Unión Europea
Occidental.
La
existencia de intereses estratégicos a los que se alude en la Estrategia
española de Seguridad Nacional de 31 de mayo de 2013 implica la participación
activa en los sistemas de orden y cooperación occidentales que hemos nombrado.
Desde
1989 las Fuerzas Armadas españolas han participado en dos tipos de operaciones
en el exterior:
-
las que podemos denominar misiones humanitarias clásicas, que están
relacionadas con catástrofes naturales o humanas o de verificación, de
interposición u observación de los conflictos ya sea bajo mandato de la ONU o
de Organizaciones regionales;
-
las que implican la participación en operaciones de combate propiamente dichas
en conflictos armados como las misiones en Yugoslavia (1999), Afganistán (desde
2001-2014), Irak (2003-2004 y de nuevo 2014), Libia (2011) y la lucha contra la
piratería en el Océano Índico (desde 2009).
Sin
embargo, los sucesivos gobiernos con independencia de su color político han
omitido persistentemente referirse a estos conflictos armados como “guerras”,
aunque esto no quiere decir que no se trate de conflictos bélicos abiertos,
pero sí pone de manifiesto la complejidad del debate político interno y la
dificultad con la que las Fuerzas Armadas han tenido que afrontar dichas
misiones, participando en misiones de combate con medios defensivos, al
contrario de lo que hacen los Estados Unidos o las otras potencias europeas
como Gran Bretaña y Francia.
Es
indudable que la internacionalización de las Fuerzas Armadas ha supuesto una
ampliación de sus funciones más allá de las estrictamente militares asignadas
por la CE, para pasar a desempeñar misiones policiales, humanitarias o de
asistencia pura.
La
participación de las Fuerzas Armadas en misiones en el extranjero plantea
cuestiones de orden político, jurídico y de coordinación con los aliados y con
las Organizaciones Internacionales en las que España está integrada, más en el
caso de participación en coaliciones internacionales. Por ello, es conveniente
analizar el marco legal que ampara el despliegue de las Fuerzas Armadas en el
exterior.
Dejando
de lado ejercicios, maniobras o colaboraciones conjuntas, la presencia de
fuerzas militares españolas en el extranjero requiere la existencia de un
mandato de la ONU ,
de la Alianza
Atlántica o de la Unión Europea , y entendemos por mandato la
autorización que constituye el referente normativo para desplegar fuerzas
militares en el territorio de otro Estado que puede implicar el uso de la
fuerza. Esto es particularmente claro en el caso de las resoluciones del
Consejo de Seguridad cuando aplica el Capítulo VII de la Carta.
El
despliegue efectivo de las Fuerzas Armadas se regula en una serie de
instrumentos jurídicos y técnicos que van desde acuerdos básicos sobre el
estatuto de las tropas, acuerdos políticos y técnicos denominados Memorandos de
Entendimiento y Acuerdos Técnicos, reglamentaciones operativas, de mando y
control hasta llegar a las conocidas Reglas de Enfrentamiento. La ONU y la
Alianza Atlántica tienen sus propios modelos de Acuerdos sobre el Estatuto de
las Fuerzas, mientras que la
Unión Europea sigue el modelo de la Alianza.
El
fundamento jurídico interno se encuentra en el artículo 8 de la CE en conexión
con el artículo 93 por el que se transfiere el ejercicio de competencias
soberanas a determinadas Organizaciones Internacionales (caso de la ONU, la UEO
y posteriormente la Unión Europea) y el artículo 94 para los tratados de
alianza militar (caso de la Alianza Atlántica y las coaliciones militares ad
hoc).
La
decisión de enviar fuerzas militares al extranjero es una competencia del
Presidente del Gobierno conforme a la atribución de competencias que establece
el artículo 97 de la CE.
Sin
embargo, como consecuencia del profundo enfrentamiento político interno que
supuso el despliegue en Irak (2003-2004) en noviembre de 2005 el parlamento
aprobó una reforma de la Ley Orgánica de Defensa Nacional (LODN) por la que se
establece el requisito de la autorización parlamentaria.
El
artículo 15 de la LODN
contempla la contribución militar a la seguridad y defensa de los aliados en el
marco de las Organizaciones Internacionales de las que España forma parte, la
contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, la
asistencia humanitaria y las operaciones de rescate.
El
artículo 16 habla de “acciones de prevención de conflictos o disuasión, de
mantenimiento de la paz, actuaciones en situaciones de crisis y, en su caso, de
respuesta a la agresión”.
En
concreto, en el artículo 17 se establece una limitación legal de las
competencias del Presidente en materia de defensa nacional, puesto que impone
la autorización previa del Congreso de los Diputados (no del parlamento) para
toda operación exterior que no esté vinculada directamente con la defensa
militar de España o con los intereses nacionales en el exterior, referencia
increíblemente extensa porque la valoración de lo qué es el interés nacional y cuándo
se halla en juego es competencia del Presidente del gobierno.
El
artículo 19 de la LODN impone tres condiciones para prestar dicha autorización:
-
que la operación se realice a petición de un Estado o que cuente con la
autorización de la ONU
u otra Organización Internacional de la que España sea parte;
-
que se cumplan los fines previstos en esas Organizaciones; y,
-
que se ajusten a los principios del Derecho Internacional y a la Carta de la ONU.
Resulta
obvio para cualquier estudiante avezado que estos requisitos continúan
manteniendo el amplio margen de discrecionalidad de que goza el Presidente del
gobierno para decidir el envío de fuerzas militares fuera del territorio
nacional.
La
precipitada retirada de las tropas de Irak anunciada por el Presidente
Rodríguez Zapatero nada más tomar posesión el 15 de abril de 2004, provocó una
quiebra en la confianza de los aliados sobre el compromiso de España en el
mantenimiento de la seguridad internacional, a pesar de que después dl mismo
gobierno rectificó incrementando de forma importante los recursos y el personal
en la misión en Afganistán.
Para
transmitir la idea de continuidad de la política exterior y de seguridad a
pesar de los cambios de gobierno, recuperar la confianza de los aliados y mantener
los compromisos internacionales, el Presidente Rajoy aprobó en el segundo
Consejo de Ministros el 30 de diciembre de 2011, la prórroga por un año de la
participación de las unidades militares en operaciones en el exterior en las
condiciones en las que se hallaban desplegadas hasta ese momento con un total
de 3.011 militares:
-
la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán
(ISAF) con 1.521 militares y 40 guardias civiles,
-
la Fuerza
Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL) en
Líbano con 1.050 militares,
-
la Operación
Atalanta con 395 militares,
-
la operación Eurofor-Althea en Bosnia-Herzegovina con 25 militares, y
-
la EUTM-Somalia
con 20 militares.
Ahora
bien, como consecuencia del Programa Nacional de Austeridad el gobierno
acometió una importante reducción de todas las misiones internacionales,
excepto la operación Atalanta en el océano Índico, con el objetivo de ajustar
los recursos y reducir costes. Como consecuencia de ello, en noviembre de 2014
las Fuerzas Armadas mantienen en el exterior las siguientes misiones con 1.748
militares[2]:
-
ISAF con 344 militares,
-
UNIFIL con un máximo de 584 militares,
-
Operación Eurofor-Althea con 11 militares, y
-
EUTM-Somalia con 14 militares,
-
EUTM-Mali con 110 militares y la misión Apoyo a Mali con otros 47 militares,
-
Apoyo a la República Centroafricana con 60 militares,
-
Operación Atalanta con 395 militares,
-
EUCAP Nestor con 2 militares y 1 civil,
-
Ocean Shield con 240 militares.
A
modo de conclusiones podemos decir que las Fuerzas Armadas españolas participan
desde hace veinticinco años de forma regular en misiones internacionales bajo
mandato de la ONU, la Alianza Atlántica y de la Unión Europea.
Durante
este período ha tenido lugar la transformación de las Fuerzas Armadas con la
completa profesionalización del personal de Tropa y Marinería. En paralelo se
ha producido la modernización de sistemas de armas y equipos a un estado no
alcanzado hasta ahora, lo que ha permitido a los Ejércitos desempeñar las
misiones internacionales al nivel encomendado por el poder político.
Ahora
bien, la participación militar en el exterior no se ha apoyado en una política
general sino que los sucesivos gobiernos han tomado decisiones concretas en
función de intereses políticos internos e, incluso, de intereses electorales.
Esta
ambigüedad política ha confundido a la ciudadanía y también a los propios
militares sobre la naturaleza de las misiones que desempeñan: “guerra”,
“conflicto armado”, “lucha contra el terrorismo internacional”, todos ellos
camuflados bajo la referencia genérica a “operaciones de paz”, porque, guste o
no guste, las Fuerzas Armadas no están para hacer la paz, están para la guerra.
Sin
embargo, la ausencia de una política específica para las misiones
internacionales no ha afectado a la relación de los ciudadanos con las Fuerzas
Armadas y, de hecho, las encuestas de opinión ponen de manifiesto de forma
continuada que son la institución más valorada por la ciudadanos
–correlativamente, los políticos obtienen una de las más bajas–.
En
el contexto actual de crisis económica las Fuerzas Armadas han tenido que
acometer enormes esfuerzos que han puesto en peligro la propia operatividad
como así ha reconocido hasta el propio Ministro de Defensa: reducción del
personal, recortes en los programas prioritarios de armamento, ajustes
drásticos de las partidas presupuestarias destinadas a mantenimiento y
modernización de equipos y sistemas de armas en servicio y la capacidad
logística para cumplir las misiones encomendadas en el extranjero.
De
forma coherente, el gobierno actual procedió
a la reducción de las todas las misiones internacionales, excepto la
misión Atalanta."
[1] Para conocer más
véase Pérez Gil, L.: “Le déploiement international des forces armées espagnoles dans
le cadre des tratiés internationaux”, en Clairy, J.-Y. y Perruche, J. P.
(coords.): Vers la naissance du
"couple franco-espagnole": quels enjeux pour l´Europe de la defense? Études
de l´IRSEM núm. 18. París, 2012, pp. 69-101, y la extensa bibliografía allí
citada
[2] Información
disponible en el sitio web del Ministerio de Defensa: http://www.ull.es/Private/folder/institucional/ull/wull/agenda/2014/noviembre/comunicacion_defensa.JPG
