CAMBIOS INSTITUCIONALES EN LA UE Y PRESIDENCIA ESPAÑOLA DEL CONSEJO

El Tratado de Lisboa ha creado un sistema presidencial complejo que aspira a dar continuidad y transparencia a la acción exterior de la Unión Europea (arts. 16-18 TUE). Para ello se crea la Presidencia estable del Consejo Europeo, la Presidencia permanente del Consejo de Asuntos Exteriores –que es al mismo tiempo Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y uno de los vicepresidentes de la Comisión- y se articula una nueva Presidencia del Consejo semestral rotatoria compuesta por tres Estados miembros.
Los dirigentes del núcleo duro de la Unión -el Directorio Europeo formado por Francia y Alemania- optaron por designar para el cargo de Presidente del Consejo Europeo a un político poco relevante, que no les haga sombra ni intente siquiera construir un liderazgo personal como ha ocurrido con Javier Solana al frente de la Secretaría General del Consejo. Se ha optado, en definitiva, por la opción de perfil más bajo de las que se barajaron a lo largo del proceso de ratificación del Tratado de Lisboa (así lo expresó la profesora Araceli Mangas Martín: Mangas Martín, A.: «Perfiles para la Presidencia estable de la UE», El Mundo (Madrid), 5 de noviembre de 2009, disponible aquí).
Lo mismo vale para el nombramiento del Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: el cargo que concentra el poder de representar a la Unión Europea y dirigir la acción diplomática y militar ha recaído en un político sin la más mínima experiencia o formación en temas de seguridad y defensa. Sin duda, una concesión a Gran Bretaña, que, con ello, ve satisfecha su cuota de participación en las altas instituciones de la Unión, además en un puesto que si algo le interesa es que sea lo menos activo posible.
El nuevo sistema de funcionamiento de la Presidencia del Consejo pretende asegurar la continuidad de actuación dentro de las grandes directrices definidas por los tres Estados que la componen cada vez (art. 16.9 TUE). Ha correspondido a España la tarea de implementar este complicado entramado institucional con la primera Presidencia semestral tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y todo ello en un contexto internacional complicado.
Con el objetivo de reforzar la coordinación y crear canales de comunicación más directos, los Ministerios de Asuntos Exteriores que componen la primera Presidencia del Consejo tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa -España, Bélgica y Hungría- acordaron el intercambio de funcionarios diplomáticos durante el período de ejercicio de la Presidencia rotatoria. En el caso de Hungría esta medida es, si cabe, más necesaria pues por primera vez asumirá la Presidencia de la Unión Europea en el primer semestre de 2011. Los tres gobiernos han trabajado conjuntamente desde principios de 2009 y para ello establecieron una colaboración fluida en temas principales, que se plasmó en el Programa Estratégico y Operativo de la Presidencia, documento básico de trabajo que ha sido considerado en Bruselas como ejemplo de colaboración entre los gobiernos. En este marco de colaboración se decidió realizar un intercambio de diplomáticos entre los respectivos Ministerios de Asuntos Exteriores que permitiera poner al día procesos y canales de comunicación. Dos diplomáticos del Servicio Exterior del MAEC se desplazaron a Bruselas y Budapest y, a su vez, llegaron a Madrid sendos diplomáticos de Bélgica y Hungría. En concreto, el diplomático Juan Pablo García Andujar se desplazó a Budapest y se incorporó al MAEC József Vegh, que ya había estado destacado anteriormente como consejero de la Embajada en España.
El gobierno preparó la Presidencia española con unas expectativas claramente optimistas pero que se han demostrado excesivas debido a las obligadas adaptaciones al nuevo marco institucional, la crisis económica y, en no menor medida, al bajo perfil en el que se ha desarrollado la propia Presidencia española. El gobierno aprobó las prioridades de la Presidencia en el Consejo de Ministros de 23 de enero de 2009 y fueron objeto de una comparecencia monográfica del Presidente del Gobierno en el Congreso el 16 de diciembre de 2009 (disponible en http://www.eu2010.es/es/documentosynoticias/discursos/zapaterodiscurso.html). Posteriormente, el programa de la Presidencia se plasmó en el documento elaborado por el MAEC titulado Programa de la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea. Innovando Europa (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Madrid, 2009, disponible en http://www.hablamosdeeuropa.es/Documents/Innovando%20Europa.%20Programa%20de%20la%20Presidencia%20espa%C3%B1ola%20de%20la%20UE.pdf). Las prioridades establecidas por el gobierno son la plena y eficaz aplicación del Tratado de Lisboa; la promoción de la reactivación económica y un crecimiento sostenible en toda Europa conforme al documento Estrategia Europea de Crecimiento Sostenible 2020; el refuerzo de la política exterior de la Unión para transformarla en un actor global; y el impulso a una Europa de derechos y libertades al servicio de los ciudadano. Desde el inicio de la Presidencia ha habido un choque entre el gobierno español y los dirigentes de Alemania y Francia que, en determinados concretos, han mostrado su desagrado con la pésima imagen que daba el gobierno español en política exterior. Como analizaba recientemente la profesora Araceli Mangas: «se intentó vender el semestre español como un acontecimiento único y decisivo y se transmitió que la Presidencia de turno nos daría una capacidad de iniciativa que no ha tardado en mostrarse irreal.» («En el ecuador de la Presidencia europea», El Mundo (Madrid), 5 de abril de 2010, disponible en http://elcomentario.tv/reggio/en-el-ecuador-de-la-presidencia-europea-de-araceli-mangas-martin-en-el-mundo/05/04/2010/).
Las prioridades en materia de seguridad y defensa han sido objeto de atención especial por parte del gobierno español. La Ministra de Defensa compareció en el Senado el 26 de noviembre de 2009 en una larga exposición que comenzó afirmando que «para España, Europa debe ser más fuerte, más capaz y más eficaz para superar los desafíos que se nos presentan»; el objetivo es «lograr una Europa más fuerte, y que hable con una sola voz en el mundo». La Ministra recordó la contextualización que realiza la Directiva de Defensa Nacional 1/2008: «la seguridad nacional está intrínseca e indisolublemente unidad a la seguridad de Europa». En consecuencia, el Tratado de Lisboa supone un avance en la Política Europea de Seguridad y Defensa, que debe ser «el instrumento adecuado para dotar a la Unión Europea de una capacidad civil y militar propia», pero inserto en un proceso evolutivo, esto es, «los cambios introducidos por Lisboa no modifican los objetivos en el ámbito de la seguridad y defensa. La Estrategia Europea de Seguridad, aprobada en diciembre de 2003 y completada en 2008, sigue siendo uno de los principales documentos de referencia».
En el nuevo marco normativo la Ministra mencionó, en primer lugar, la incorporación al Tratado de la UE de la cláusula de defensa mutua –que denomina de asistencia mutua- y la cláusula de solidaridad para los casos en los que uno de los Estados miembros sea víctima de una catástrofe natural o de origen humano, u objeto de un ataque terrorista. A continuación destacó la capacidad del Consejo para aprobar por mayoría cualificada la creación entre los Estados miembros que lo deseen de una Cooperación Estructurada Permanente en el ámbito de la defensa. Para el gobierno español, esta capacidad de iniciativa «tendrá enormes implicaciones en el planeamiento, el desarrollo de programas, en la adquisición de material, y en el despliegue de las futuras fuerzas. También incidirá de forma muy relevante en los gastos de inversión y en la formación y logística de las Fuerzas Armadas de los Estados miembros». También se extiende la posibilidad de Cooperaciones Reforzadas a las materias propias de la PESD. Más adelante centró su atención en el art. 42.5 TUE que atribuye de forma genérica al Consejo la potestad de encomendar la realización de una misión en el ámbito de la PESD a un grupo de Estados para «defender los valores y favorecer los intereses de la Unión». Para ello, el Tratado impone la obligación a los Estados miembros de poner a disposición de la Unión medios civiles y militares para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo.
En materia de seguridad común, la Ministra de Defensa destacó que «España pretende que los actuales niveles de seguridad y defensa con los que contamos lleguen a todos los Estados miembros. El concepto de seguridad debe abarcar por igual a todos los países de la Unión, para que todos los ciudadanos europeos se sientan protegidos de la misma forma». Es decir, el gobierno español valora que existen distintos estatus de seguridad entre los Estados miembros de la Unión y que esto es incoherente con una auténtica PESD; por ello, asume integra y expresamente las obligaciones que impone el art. 42.7 TUE, obligaciones que van más allá de las contempladas en el art. 5 del Tratado de Washington, pues como indicó la Ministra de Defensa en su comparecencia, el gobierno considera que «a través de ella, todos y cada uno de los Estados miembros deberán aportar su ayuda y asistencia, con los medios a su alcance, a otro Estado miembro que fuera objeto de una agresión armada en su territorio», pero anotando que «estos compromisos deberán ajustarse a los ya adquiridos en el marco de la OTAN».
Finalmente, la Ministra detalló los objetivos de la Presidencia española: el apoyar decididamente el desarrollo institucional que impone la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; el impulso a las capacidades civiles y militares establecidas en el documento Headline Goal 2010 y en la ampliación de funciones de la Agencia Europea de Defensa conforme a lo previsto en el propio Tratado; y la consolidación del enfoque integral en la respuesta a las crisis. En esta última cuestión se considera preciso incrementar los mecanismos de cooperación con la Alianza Atlántica, «socio estratégico de la Unión», es decir, se la contempla como un igual, dejando atrás definitivamente la tutela que ha ejercido la Organización del Atlántico Norte sobre el desarrollo de una política europea autónoma de seguridad y defensa.