Título
del artículo en coautoría con el profesor Eladio Arroyo Lara, Catedrático (jubilado)
de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad
de La Laguna (España), que se ha publicado en la sección “Columna de Opinión”
del sitio web de la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos (Ministerio de Defensa Nacional de Chile) el 22 de
abril de 2014.
Los
autores sostienen que en los conflictos de Ucrania y Venezuela se dice
que el Derecho Internacional prohíbe o permite tal o cual cosa, cuando son casos
absolutamente diferentes, no solo entre sí sino en cuanto a que el Derecho
Internacional tenga o no algo que ver con lo que sucede en estos dos Estados. Existen
principios estructurales del Derecho Internacional, también llamados principios
sistémicos, cuya violación significaría el fin de la sociedad internacional tal
y como la entendemos, principios que surgen de la articulación del Estado
moderno, cuestión a la que se quiso poner fin definitivamente con la creación
de la Organización de las Naciones Unidas en 1945. Porque las Naciones Unidas
son el intento más elaborado teóricamente para fijar, concentrar y organizar
definitiva y constitucionalmente a la sociedad internacional. Si las Naciones
Unidas hubiesen funcionado en la realidad, no como un elemento virtual, los
conflictos de Ucrania y Venezuela se hubieran desarrollado de forma distinta. Por
ello, los autores plantean este análisis fundamentalmente desde el punto de
vista de qué es lo que tiene que decir el Derecho Internacional al respecto.
Texto completo del ensayo:
"El
Derecho Internacional Público, que se ocupa de regular las relaciones entre los
Estados y dentro del que se verifica la correcta institucionalización de la
sociedad que estos forman, es decir, el regulador de las Organizaciones Internacionales,
tiene una serie de principios elementales que permiten que la estructura social
internacional se mantenga. Hay tres principios fundamentales: el que los
Estados son iguales, libres y soberanos, la prohibición absoluta del uso de la
fuerza, o incluso el quebrantamiento de la paz o la amenaza de hacerlo, y la no
intervención en los asuntos internos de cada uno de los Estados por parte de
los demás. Todo ello sometido al derecho inmanente de legítima defensa
individual o colectiva. Estos principios se consagran en la Carta de las
Naciones Unidas, que es la constitución de la sociedad internacional
organizada.
A su
vez, los Estados abarcan un conjunto de elementos absolutamente necesarios para
que se les considere tales, como son un territorio concreto y delimitado, un
gobierno que controle el territorio y sea capaz de imponer sus normas con
carácter exclusivo y excluyente, un ordenamiento jurídico emanado del gobierno,
una población determinada, a la que se aplica ese ordenamiento y, en fin, la soberanía,
que es el elemento esencial porque comprende todos los demás y que se articula
mediante las denominadas competencias. Un Estado es soberano porque es
competente para elaborar normas jurídicas mediante un gobierno, normas que se
aplican a una población en un territorio determinado y cuya competencia se
extiende hacia el exterior hasta donde se lo permite precisamente el Derecho
Internacional, que es quien establece los límites competenciales del Estado.
Por
todo esto, en los casos de Ucrania y Venezuela se dice que el Derecho
Internacional prohíbe o permite tal o cual cosa, cuando son absolutamente
diferentes, no solo entre sí sino en cuanto a que el Derecho Internacional
tenga o no algo que ver con lo que sucede en estos dos Estados.
No
debemos perder de vista lo enunciado al inicio, esto es, que existen principios
fundamentales estructurales, también denominados sistémicos, cuya violación
significaría el fin de la sociedad internacional tal y como la entendemos,
principios que surgen de la articulación del llamado Estado moderno, y cuestión
a la que se quiso poner fin definitivamente con la creación de la Organización
de las Naciones Unidas en 1945. En efecto, las Naciones Unidas son el intento
más elaborado teóricamente para fijar, concentrar y organizar definitiva y
constitucionalmente a la sociedad internacional. Si las Naciones Unidas
hubiesen funcionado en la realidad, no como un elemento virtual, los conflictos
de Ucrania y Venezuela se hubieran desarrollado de forma distinta.
Por
tanto, este análisis se plantea fundamentalmente desde el punto de vista de qué
es lo que tiene que decir el Derecho Internacional al respecto.
1. El conflicto de Ucrania:
entre la secesión y la guerra civil
Descontando
sus orígenes varegos en el siglo IX, el territorio ucraniano, que fue un principado
polaco y lituano durante siglos, luego austríaco y finalmente ruso, alcanzó su autonomía
plena cuando fue invadida por los alemanes en la Primera Guerra Mundial –que
llegaron a conquistar Crimea y Sebastopol después del Tratado de Brest-Litovsk
de 3 de marzo de 1918-. Después de la Paz de Riga de 18 de marzo de 1921 entre
soviéticos y polacos, Ucrania fue uno de los miembros fundadores de la Unión
Soviética en diciembre de 1922.
Desde
entonces y hasta la disolución del imperio soviético en 1991, Ucrania fue un
Estado miembro de las Naciones Unidas en paridad legal con otros Estados miembros
de la Organización, federado en la Unión Soviética. Los problemas comenzaron
cuando la destrucción de la estructura estatal unitaria convirtió a Ucrania en
parte de la nueva frontera occidental de la potencia heredera de la antigua Unión
Soviética, Rusia, que hasta entonces había estado convenientemente separada del
bloque occidental por un conjunto de Estados que formaban el cinturón de
seguridad impuesto entre 1945 a 1950 por el Secretario General del Comité
Central del Partido Comunista de la Unión Soviética José Stalin y que abarcaba
de norte a sur los países bálticos, Polonia, Alemania Oriental, Checoslovaquia,
Hungría, Rumanía y Bulgaria, y ello con la anuencia más o menos formal de los
Estados aliados occidentales vencedores de la Segunda Guerra Mundial.
Sin
embargo, en 1990 este cinturón de seguridad desapareció en muy poco tiempo y
los nuevos Estados, antiguamente gobernados por sistemas de socialismo real, solicitaron
sin excepción, su adhesión a la Alianza Atlántica y, posteriormente, su
integración en la Unión Europea. En consecuencia, el núcleo territorial de la
antigua Unión Soviética quedó sin protección alguna, y con sus antiguos Estados
federados más occidentales, expuestos a una posible incorporación a la Alianza
Atlántica para conseguir sentirse protegidos e, incluso, como paso transitorio
para la integración al espacio comunitario. Por orden de pertenencia
lingüística, raza y religión, estos Estados son Ucrania, Bielorrusia y la
propia Rusia.
De
ahí la enorme importancia del cambio soportado por la política y las relaciones
internacionales como consecuencia de la destrucción del sistema soviético en 1991.
Hasta esa fecha, y al menos desde 1948, los dos grandes bloques se alinearon respectivamente
detrás de los Estados Unidos y la Unión Soviética, que habían salido de la Segunda
Guerra Mundial con una cantidad y calidad de armamentos nunca antes conocidos,
incluyendo la posesión de las armas nucleares. El mundo entero se encontró en
una situación inédita a la que se le dio el nombre de “terror nuclear” o
“equilibrio nuclear”, período histórico que duró casi cincuenta años. En esta
etapa, denominada de la Guerra Fría, las crisis políticas entre las dos
superpotencias parecían concluir siempre al borde una guerra nuclear, pero esta
nunca estalló.
Existe
una tesis, sostenida por un grupo de académicos americanos, singularmente de la
Universidad Cornell, que considera que las relaciones internacionales se
movieron en esa época -lo que no significa que no puedan seguir haciéndolo en
el futuro- en el marco de un sistema denominado “regímenes internacionales”,
variante sistémica de la teoría del equilibrio de poderes. Los regímenes, que
pueden ser de tres o más tipos, nos interesan en un caso particular: los
denominados regímenes implícitos. En estos, las partes coinciden en la
necesidad de mantener el equilibrio de forma implícita, sin necesidad expresa
de tratados o convenciones de ninguna clase, y los dirigentes políticos graduarán
sus relaciones basándose en cálculos previos de límites. Ejemplos fueron el
conflicto de Berlín Oriental en 1948, la guerra de Corea en 1950, la guerra de
Vietnam desde 1955, la guerra de Suez en 1956, la rebelión de Hungría también en
1956, la crisis de los misiles de Cuba en 1962 o la rebelión de Checoslovaquia
de 1968. En todas estas situaciones las superpotencias conocían sus límites, no
deseaban llegar nunca a una guerra que sería la destrucción “mutua universal”, pero
combatían en la periferia del sistema; el resultado fue que no llegó nunca una
guerra nuclear que “tendría consecuencias devastadoras para el conjunto de la
humanidad”. Como sabemos, el sistema funcionó perfectamente más de cincuenta
años y, de hecho, puede seguir así mucho más tiempo, siempre que las partes
conozcan sus límites, qué es lo que pueden hacer y hasta dónde pueden llegar.
Pues
bien, Ucrania es un Estado bilingüe, dividido en dos partes con diferentes
intereses y finalidades. Rusia no está dispuesta –de hecho, no lo estuvo nunca-
a dejar sus instalaciones navales en el Mar Negro ni la península de Crimea en
manos de la Alianza Atlántica, y la Unión Europea y los Estados Unidos lo
saben, da igual lo que digan públicamente. Los Estados Unidos saben
perfectamente que lo que lo desean los dirigentes rusos es que ni la Alianza ni
la Unión Europea se entrometan en sus esferas de influencia, cosa que ambas Organizaciones
han hecho hasta ahora con absoluta impunidad y relevancia. Rusia no solo ha
perdido todo su cinturón de seguridad formado por Estados que eran
ideológicamente afines, sino que ha visto como los Estados parte de ese cinturón,
Estados libres, soberanos e independientes, se incorporaban a la “otra” zona de
influencia. Por eso no puede permitir que un Estado que forma parte de su
territorio nacional como es Ucrania, pase a formar parte de su enemigo
potencial, la Alianza Atlántica. Eso está totalmente fuera de su interés
nacional y no puede permitirlo, es un límite absoluto.
¿En
qué se fundamenta la actuación de Rusia en Crimea? En que la Alianza Atlántica
intervino en las guerras de los Balcanes sin mandato alguno, en que destruyó la
integridad territorial de Serbia para crear un protectorado militar occidental
como es Kosovo, y, lo que es más grave, sin el permiso o la anuencia de Rusia
sino con su oposición formal, es decir, la Alianza Atlántica se arrogó el
derecho de hacer lo que le resulte más conveniente a los intereses estratégicos
del bloque occidental.
Rusia
actúa como lo hace porque es una superpotencia nuclear con 1.512 armas
nucleares estratégicas operativas y con un ejército de millón y medio de
hombres -sin entrar a especificar el número y calidad de sus submarinos
portamisiles, sus aviones de combate o sus tanques-; lo hace en una zona que
considera de su interés absoluto como es la península de Crimea con sus bases
navales e instalaciones militares y una población casi completamente rusa; y
porque cumple escrupulosamente los términos del régimen implícito establecido
con el bloque occidental. Si estos no lo ven así, peor para ellos.
La
Alianza Atlántica y la Unión Europea pagan sus fallos estrepitosos en su prisa
por hacer leña del árbol caído de la antigua Unión Soviética. Parecen no darse
cuenta de que están tratando con la segunda mayor potencia nuclear del planeta,
un gigante territorial con un potencial militar descomunal, comparable solo al
de los Estados Unidos. Por ello, los dirigentes occidentales deben tomar en
consideración que ahogar a Rusia, suprimir sus aliados y apoyos, desafiar los
que se conocen como intereses nacionales, conducirá más temprano que tarde a
que este país rompa el régimen implícito y pueda provocar un conflicto abierto
con los Estados Unidos o la Unión Europea o ambos a la vez.
¿Qué
papel desempeñan las Naciones Unidas en este asunto? Porque Rusia ha cometido
un clarísimo acto de agresión, ha utilizado la fuerza abiertamente y ha
sometido a un territorio que formalmente le era ajeno. Pese al reconocimiento
formal de la independencia de Ucrania en sucesivos tratados en 1994 y 1997,
pese a la concesión de créditos y facilidades financieras, pese a conseguir
colocar a un político prorruso en la Presidencia del país, la mitad de este se
rebeló, hizo huir al Presidente legítimamente elegido y le obligó, antes de
pasar a mayores, a invadir aquella parte del país que le es vital, y, además,
rusófila, zona que, no olvidemos, fue regalada a Ucrania por el Primer
Secretario del Comité Central Khruschov en 1954, ya que antes había pertenecido
a Rusia desde 1783.
En
este conflicto las Naciones Unidas están legalmente paralizadas. Si algún
miembro del Consejo de Seguridad presenta el caso de la invasión de Crimea,
Rusia esgrime, por su condición de miembro permanente del Consejo, su derecho
de veto y paralizará cualquier acción por parte de las Naciones Unidas. Así está
establecido en la Carta porque las Naciones Unidas no son una organización
democrática sino al contrario, está fuertemente centralizada. Por su parte, la Alianza
Atlántica, actor interviniente en la guerra de los Balcanes de 1999, lo hizo amparándose
en un supuesto principio de intervención por motivos humanitarios según dispuso
la Resolución del Consejo de Seguridad 1199 (1998) que estableció que la situación en Kosovo constituía una amenaza a la paz y
la seguridad de la región conforme a lo dispuesto en el Capítulo VII de la
Carta. Esta Resolución se basó en una interpretación libre de
la Carta hecha por presiones al Consejo de Seguridad, pero sin apoyo jurídico
alguno. Porque es cierto que cualquier situación interna en un Estado, sea
guerra civil, genocidio o terrorismo, puede amenazar la paz y seguridad
internacionales, lo que es una grave distorsión del mismo fundamento de las Naciones
Unidas –el respeto absoluto a la esfera interna del Estado- y puede convertir
cualquier conflicto interno en internacional según lo estime conveniente. Si
esto es así, se debe introducir un nuevo principio esencial en la sociedad
internacional organizada, que dice que las Naciones Unidas tienen el derecho y
el deber de intervenir en los asuntos internos de los Estados si estiman que
existe un conflicto interno que puede amenazar la paz y seguridad
internacionales. Y eso lo estima libremente el Consejo de Seguridad, y que al
tratarse de una cuestión de fondo dependerá del ejercicio del veto de
cualquiera de sus miembros permanentes. La importancia de este principio,
novísimo, puede cambiar toda la estructura de la sociedad internacional.
Pero
no estamos de acuerdo con este planteamiento. La Carta es clara y terminante
respecto a los asuntos internos -en concreto el artículo 2.7- y dependerá de
los intereses de los Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad la
utilización legal o no del articulado.
Un
camino posible es el recurso al Capítulo VI de la Carta, en el que se prevé la
actividad mediadora y conciliadora del Consejo y en el que el país concernido,
en este caso Rusia, no puede actuar porque así lo contempla el artículo 27.3 de
la misma Carta. Bien entendido que es difícil que Rusia pueda llegar a permitir
que se discuta lo que para ella es un asunto de interés vital fuera de toda
duda, pero es posible. Por tanto, Rusia es un Estado violador flagrante de la
integridad de un Estado miembro de las Naciones Unidas y un transgresor del artículo
2.4 de la Carta, frente al que, de no existir el derecho de veto, podrían
articularse alguna o todas las medidas previstas en el Capítulo VII, en suma,
el uso de la fuerza indiscriminada por parte de la Organización contra el
agresor. ¿Por qué no lo hace? Pues, precisamente, por la existencia del derecho
de veto. Pero por eso se hizo la Carta así, para que no se pudiese intervenir
contra ninguno de los cinco miembros permanentes, que son los que conforman el
Directorio mundial.
En
suma, la Carta garantiza la paz y el orden siempre que el transgresor de la paz
y la seguridad no sea un Estado miembro permanente del Consejo de Seguridad. Así
se estructuró en 1945 y así continúa siendo porque no se ha encontrado nada
mejor ni es posible hallarlo en el estado actual de desarrollo de la sociedad
internacional globalizada.
2. La crisis política venezolana:
autoritarismo y rebelión popular
La
situación interna en Venezuela nada tiene que ver con el conflicto de Ucrania
desde el punto de vista del Derecho Internacional. Primero, porque nadie ha
planteado, ni puede legalmente, llevar a Venezuela ante el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas como Estado transgresor de la Carta en sus normas
fundamentales: no ha invadido ni declarado la guerra ni ha agredido a otro u
otros Estados. Si existen disturbios, es en el interior de sus fronteras,
luego, es un asunto interno del pueblo y del gobierno venezolanos, y las Naciones
Unidas nada tienen que decir. Ni siquiera existe genocidio o sospecha del mismo
ni los disturbios internos amenazan la paz y la seguridad internacionales. Lo
más llamativo en su evolución es que de ser un Estado con gobiernos elegidos mediante
procesos formalmente democráticos liberales como muchos otros en América y
Europa, tras el intento de golpe de Estado el 4 de febrero de 1992 y su
posterior indulto, Chávez concurrió legalmente a las siguientes elecciones en
1998, las ganó y procedió a una reforma constitucional sometida a referéndum en
1999.
Se ha
acusado al Presidente Chávez, y a su sucesor Maduro, de que las sucesivas
elecciones ganadas en tres períodos -1999-2001, 2001-2007 y 2007-2013- estuvieron
plagadas de irregularidades que han sido denunciadas incesantemente por los
partidos políticos opositores, que la evolución económica ha sido absolutamente
desastrosa, que ha regalado o vendido a precios muy bajos el petróleo –cuando
es casi la única fuente de divisas de la economía venezolana- a los países que
considera amigos, que es el país con la mayor tasas de asesinatos del mundo,
que el matonismo y la violencia delincuencial forman parte del acontecer diario.
Pero, aún así, continúan ganando elecciones.
¿Qué
ocurre entonces para que el país se halle inmerso en una revuelta popular casi
permanente? Cuba es el autentico mentor en la sombra del régimen político bolivariano,
según se denuncia, desde la época del presidente Chávez hasta el día de hoy. Una
opinión difundida pero no probada es que varios miles de oficiales del Ejército
cubano entrenan o sustituyen a oficiales de las Fuerzas Armadas de Venezuela, y
el verdadero esqueleto en la sombra del poder militar de Venezuela está en
Cuba, no solo por simpatías manifiestas ideológicas con su régimen político,
sino porque Cuba, un Estado geográficamente pequeño y de escasa población
relativa, hace más de cincuenta años que tiene un peso político e ideológico en
el continente de una importancia excepcional, si se tiene en cuenta la
especialidad que significa el ser un régimen comunista “sui generis” en medio
de un continente que no lo es. El comunismo cubano siempre fue un régimen
político distinto al comunismo europeo de los años sesenta y tiene una
resistencia asombrosa a los cambios ocurridos en el mundo desde los años noventa,
manteniendo una estructura parecida al “comunismo de guerra” de los años sesenta.
Pues ese comunismo cubano es el eje ideológico del régimen político chavista,
lo que deja dos posibles salidas a la situación política venezolana.
La
primera es una revolución parecida a la castrista de los años sesenta del siglo
pasado pero adaptada a una economía cuya materia prima casi única es el
petróleo, revolución que no sería combatida por los Estados Unidos mientras se les
venda petróleo a precios normales. Si así no fuese, hace tiempo que Washington habría
intervenido directa o indirectamente si ve en peligro sus intereses nacionales
o los de sus aliados sólidos, como son México, Colombia, Brasil o Chile. Ya lo
ha hecho en ocasiones anteriores, basta con recordar por todos los casos Chile
en los años setenta y Nicaragua en los ochenta.
La segunda
salida sería un golpe de Estado por aquella parte del Ejército o de la sociedad
no controlada eficazmente por Cuba que derribe el actual régimen
populista-chavista, pero que eventualmente podría provocar una verdadera guerra
civil en el país. Este golpe de Estado para imponerse deberá, inevitablemente, contar
con la ayuda de aquellos Estados que pueden ver en peligro sus sistemas políticos
debido al contagio posible del régimen gobernante en Venezuela.
Sin
embargo, encontramos una peculiaridad del caso venezolano en las relaciones que
mantiene con las Organizaciones regionales de las que forma parte, como son la
Organización de Estados Americanos (OEA), la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y, sobre todo, por su influencia e
importancia, la Unión de Naciones del Sur (UNASUR). Pues bien, curiosamente, en
ninguna de ellas, incluso aunque en menor medida en la OEA, no ha habido
declaraciones expresas de condena al gobierno venezolano, lo que, sin duda, es
un enorme triunfo diplomático del actual presidente y, en general, del
chavismo.
Para
ello hay que tener en cuenta la influencia soterrada que impone Petrocaribe,
esquema que garantiza la entrega de petróleo a precios inferiores a los del
mercado, con una magnífica financiación, idea original de Hugo Chávez y que
siguen manteniendo pese a las enormes dificultades económicas y financieras por
las que está pasando Venezuela.
Por
eso, evaluando donde son mejor acogidas sus propuestas, el presidente Maduro concentra
su esfuerzo, por su orden, en UNASUR, luego en la CELAC y, a mucha distancia,
la OEA, en correlación con la política ideológica de los gobiernos parte en las
Organizaciones y su dependencia del petróleo y los petrodólares venezolanos. UNASUR,
organización a la que pertenecen dos miembros importantes del ALBA (Alianza
Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América), como son Bolivia y Ecuador
junto con sus fundadores Venezuela y Cuba, emitió la siguiente Resolución:
“muestra su preocupación ante cualquier amenaza a la independencia y soberanía
de la República Bolivariana de Venezuela y respalda sus esfuerzos para
propiciar un diálogo entre el gobierno, todas las fuerzas políticas y actores
sociales con el fin de lograr un acuerdo que contribuya al entendimiento y la
paz social”. Al mismo tiempo decidió enviar una misión de cancilleres a Caracas
para garantizar el actual proceso de diálogo con los partidos de la oposición.
Brasil,
Argentina y Uruguay han manifestado una intensa solidaridad con el gobierno
chavista partiendo de que es un gobierno progresista que desea lograr sacar de
la pobreza a centenares de miles de venezolanos; así durante 2014 ya han
enviado alimentos a Venezuela por valor de ocho mil quinientos millones de
dólares. En la misma UNASUR Colombia, Chile y Paraguay mantienen un discreto
silencio. Como es lógico, ha sido en la OEA, controlada por los Estados Unidos
y Canadá, donde Venezuela tiene sus mayores críticos.
Por
tanto, guste o no, el gobierno venezolano no es agresor de ningún Estado
sudamericano, ni su actuación constituye una amenaza para la paz y seguridad
internacionales; en el supuesto de un golpe de Estado a lo cubano, ese sería un
problema interno de Venezuela, lo mismo que si existiera un peligro de
conflicto civil abierto con uso de la fuerza. Pero es que, además, es innegable
que el gobierno de Venezuela cuenta con la aprobación de sus políticas por
parte de la mayoría de los Estados americanos, aprobación que no puede
achacarse totalmente, ni mucho menos, al uso del petróleo como recurso político
por el régimen chavista."
(*) El tema fue objeto de
debate en la sesión monográfica organizada por el grupo “Los Titanes de la Ley”
en el Casino de Santa Cruz de Tenerife el 4 de abril de 2014.