Derecho y Política Internacional: febrero 2010

El análisis sistemático del Título V del Tratado de la UE (arts. 42 a 46) reformado por el Tratado de Lisboa nos plantea una cuestión fundamental: ¿se ha producido la comunitarización de la seguridad colectiva?
Con el Tratado de Maastricht de 1992, que creó la UE, los Estados miembros se plantearon seriamente la incorporación de las cuestiones de seguridad y defensa al ámbito comunitario, asumiendo en ese momento la conveniencia de crear un régimen paralelo al comunitario que denominaron "Política Exterior y de Seguridad Común" (PESC). En el Tratado de la UE de 1992 se recogió la petición a la UEO de que formara parte de la UE para que elaborara y aplicara las decisiones y acciones que tuviesen repercusiones en el ámbito de la defensa (antiguo art. 17). Esta declaración estaba en consonancia con la idea plasmada en los Acuerdos de París de 1954 de que la UEO formaba parte del proceso de integración europea. La petición del art. 17 del Tratado de la UE debía entenderse sin perjuicio de las políticas de seguridad y defensa de cada Estado miembro, lo que no era más que el reconocimiento de la primacía de la Alianza Atlántica proclamada en la Declaración número 3 del propio Tratado.
La integración política europea puso de manifiesto un fenómeno preocupante: a finales de los noventa era patente que tres organizaciones se disputaban los recursos políticos, económicos y militares en Europa: la UE, la UEO y la OTAN. En este período los gobiernos europeos examinaron la conveniencia de extinguir la UEO pasando todas sus funciones al ámbito de cooperación intergubernamental PESC, asunto que se decidió en el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, pero aclarando que "los compromisos adquiridos en virtud del artículo 5 del Tratado de Washington y del artículo V del Tratado de Bruselas seguirían vigentes, en cualquier caso, para los Estados miembros que sean parte en estos Tratados" y que "la política de la Unión no iría en detrimento de la especificidad de la política de seguridad y defensa de un Estado concreto" (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/104704.pdf). Los Estados que formaban parte del Tratado de Bruselas tenían la firme voluntad de mantener la vigencia de dicho instrumento de defensa colectiva; los no miembros, pero que lo eran de la UE, por diversos motivos no aceptaban la incorporación de tal obligación en el ámbito de la UE, ni en el sistema de cooperación PESC ni mucho menos en el ámbito comunitario. Austria, Irlanda y Suecia querían mantener su condición de neutrales, por otra parte declarados unilateralmente y, salvo Suecia, sin reconocimiento de terceras potencias; de hecho la negativa de Irlanda en el referéndum sobre el Tratado de Niza estuvo en relación directa con la pretensión de incorporar al TUE una declaración aneja sobre el estatuto de neutralidad. Finlandia, ya sin restricciones a su política exterior y de seguridad, mostró su deseo de adherirse a la UEO pero sin ningún compromiso real más allá de las declaraciones políticas. Finalmente, Dinamarca aceptaba las obligaciones del Tratado de Washington pero no su implicación en la UEO, mucho menos en una defensa común europea, posición sostenida desde el rechazo al Tratado de la UE en el referéndum de 1992. En estas condiciones, el mantenimiento del art. V del Tratado de Bruselas, una vez extinguida la UEO, mostraba la distancia que existe entre las posiciones nacionales, las declaraciones oficiales y lo que al final se plasma en los tratados.
Si bien hemos expuesto por qué no todos los miembros de la UE estaban dispuestos a asumir las obligaciones que implicaba el art. V, ¿qué hizo que cambiara esta cuestión? Acontecimientos como los Atentados del 11 de Septiembre, la Guerra de Afganistán, la ampliación de la UE y la Alianza Atlántica hasta las mismas fronteras de Rusia, la percepción de la debilidad estratégica de los Estados Unidos, la ruptura de los principios básicos que mantenían la relación transatlántica forzó el replanteamiento de las diferentes posiciones nacionales (para este debate véase recientemente Lamo de Espinosa, E.: "Obama y Europea: ni problema ni solución", ABC, 5 de febrero de 2010, http://www.abc.es/20100205/opinion-tercera/obama-europa-problema-solucion-20100205.html; también Saphiro, J. y Witney, N.: "Una Europa post-americana", Política Exterior núm. 133, 2010, pp. 77-92, en http://www.politicaexterior.com/2010/01/una-europa-post-americana/). Según el Tratado de la UE, uno de los objetivos de la política exterior y de seguridad de la Unión es asegurar la independencia e integridad de la Unión (con la redacción actual "defender sus valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad", art. 21.2, antiguo art. 11). Parece lógico concluir, entonces, que la declaración del art. 21.2 tendría su plasmación perfecta en el art. V del Tratado de Bruselas, una vez incorporado al Tratado de la Unión Europea (así lo manifestamos en el ensayo "Problemática jurídico-política de la vigencia del Artículo V del Tratado de Bruselas en el sistema de cooperación “Política Exterior y de Seguridad Común”", en "Los nuevos escenarios internacionales y europeos del Derecho y la Seguridad". Escuela Diplomática/AEPDIRI/BOE. Madrid, 2003, pp. 211-216, no disponible en internet). Lo que implicaba, consecuentemente, acabar con la tan denostada "Europa a la carta" (Arroyo Lara, E.: "El ámbito material de la política exterior de la Unión Europea", en "Acción exterior de la Unión Europea y comunidad internacional" (Mariño Menéndez ed.). Universidad Carlos III de Madrid-BOE. Madrid, 1998, pp. 353-3818, no disponible en internet).
¿Cómo se superaron las dificultades de integrar a estos Estados en un sistema europeo de seguridad colectiva? La UE pasó en un breve período histórico de quince Estados a veintisiete, una diferencia acusada de doce nuevos miembros, la mayoría de ellos anhelantes de seguridad frente al antiguo hegemón en Europa oriental, Rusia, reconvertido ahora en socio estratégico de los Estados Unidos y de la UE (seguridad energética, mantenimiento del sistema internacional, lucha contra el terrorismo internacional). Hacia el interior de la Unión Política europea el reparto de poder entre las grandes potencias y la relación entre éstas y los pequeños Estados se decantó, definitivamente, a favor de las primeras que han impuesto la incorporación en el TUE de la cláusula de defensa colectiva del art. V del Tratado de Bruselas de 1954 (lo que se plasmó en las Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2008). Como dijeron en 2002 los comisarios Lamy y Verheugen: "la seguridad y estabilidad de Europa depende de la cooperación franco-alemana. Se trata de un axioma, y quien no lo acepte no comprende la esencia de la Unión Europea" ("El País" (Madrid), 23 de enero de 2002).
¿A qué se obligan los Estados miembros de la UE en el art. 42.7? A que en caso de presunta agresión (no hay órgano que determine que ésta existe) todos los Estados miembros se declaran agredidos y han de reaccionar automáticamente prestando todo su apoyo y ayuda a aquellos que sufran una agresión armada en su territorio. Por tanto, la asunción de la cláusula de defensa colectiva en el art. 42.7 del Tratado de la UE implica la comunitarización de la respuesta colectiva en caso de agresión a la UE y a sus Estados miembros. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el pasado 1 de diciembre de 2009 desaparecen tres organizaciones internacionales, vigentes hasta ahora, que se integran en la UE que, entre otras competencias, asume las funciones de seguridad colectiva que se habían venido desarrollando en el seno de la UEO. Como dispone el art. 24.1: "La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común. (…)"; y el art. 42.1: " La política común de seguridad y defensa forma parte integrante de la política exterior y de seguridad común. Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. (…)". Por si cabían dudas al respecto, el propio TUE atribuye expresamente personalidad jurídica a la UE (art. 47) y la capacidad para concertar tratados en materias de seguridad y defensa (art. 37). Lo que ha hecho el Tratado de Lisboa es fusionar las dos estructuras europeas vigentes hasta ahora: la económica y la de seguridad. Esto supone la ruptura definitiva del sistema de seguridad europeo de la Guerra Fría.
Ahora se plantea: ¿mantiene la Alianza Atlántica su vigencia como sistema de seguridad colectiva regional? ¿La expansión de la OTAN en operaciones fuera de zona no implicó una huida hacia delante para evitar su disolución? ¿Deberían refundarse las relaciones de seguridad Europa-Estados Unidos? Esto es lo que sostiene Rusia con su propuesta de Tratado de Seguridad Europa hecha pública el pasado 29 de noviembre por el Presidente Medvedev (disponible en http://eng.kremlin.ru/text/themes/2009/11/291600_223080.shtml), que supone crear un nuevo Acuerdo de Yalta por el que se regularían las relaciones de seguridad en Europa con la asunción de la retirada estratégica de los Estados Unidos después de 65 años de permanencia en el continente.

El Consejo Europeo de Bruselas de 11 y 12 de diciembre de 2008 afirmó que el Tratado de Lisboa era "necesario para contribuir a que la Unión ampliada funcione de manera más eficiente y democrática, incluso en el ámbito de la actuación internacional" y por ello estaba decidido a forzar la entrada en vigor del Tratado antes del final de 2009. Demasiados acontecimientos internacionales se estaban sucediendo desde el fracaso del Proyecto de Tratado de una Constitución Europea y la Unión se encontraba en una situación de parálisis política interna e internacional. El Directorio europeo formado por Francia y Alemania decidió tomar las riendas y sacar al proceso de integración del impass en el que se encontraba, era preciso forzar los obstáculos de países como Polonia, la República Checa e Irlanda.
En el mismo Consejo Europeo se afirmó la "voluntad de dar un impulso a la Política Europea de Seguridad y Defensa mediante decisiones concretas". El Consejo Europeo quería dar a la Unión los instrumentos y mecanismos necesarios para afrontar nuevos retos y amenazas a la seguridad común, creando ex novo, un sistema de seguridad colectiva comunitario, hasta ahora inexistente. Este sistema se ha plasmado en el Título V del Tratado de la Unión (arts. 42 a 46). No obstante, el Consejo Europeo formuló una declaración singular: "el Tratado de Lisboa se entiende sin perjuicio de la política de seguridad y defensa de los Estados miembros, incluida la tradicional política de neutralidad de Irlanda y de las obligaciones de la mayoría de los demás Estados miembros". Siguiendo el tenor literal de esta declaración se deduce:
1º) Irlanda queda fuera del nuevo sistema de seguridad colectiva porque su política de neutralidad (anterior a la vigencia del Tratado de la Unión y a la misma Carta de las Naciones Unidas) se lo impide y su gobierno no está dispuesto a renunciar a dicho estatuto jurídico (así se manifiesta en la Declaración del Consejo Europeo sobre las preocupaciones del pueblo irlandés sobre el Tratado de Lisboa, expuestas por el Primer Ministro irlandés, Anexo I de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Bruselas de diciembre de 2008);
2º) Suecia y Austria, neutrales declarados, uno mediante actos unilaterales y en otro constitucionalmente aceptan las obligaciones que les impone el Tratado, en particular lo previsto en el artículo 42.7 en caso de agresión armada contra un Estado miembro;
3º) los Estados miembros que lo eran del Tratado de Bruselas y aceptaban hasta ahora la vigencia del art. V de dicho Tratado, extinguen automáticamente las obligaciones del mismo que se subsumen en el nuevo Tratado de la Unión;
4º) el resto de Estados miembros aceptan las obligaciones impuestas por el Tratado de la Unión sin formular declaración alguna.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la seguridad de la Unión depende de la propia Unión y de los Estados miembros y se rompe, con ello, el vinculo vital que unía la seguridad europea a la Alianza Atlántica. Así lo manifiesta el Consejo Europeo en el último punto de las Conclusiones de la Presidencia:
"El Consejo expresa su voluntad de dar mediante la declaración aneja, un nuevo impulso a la Política Europea de Seguridad y Defensa. Respetuosa con los principios de la Carta de las Naciones Unidas y de las decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, esta política se seguirá desarrollando de forma plenamente complementaria con la OTAN en el marco acordado de la asociación estratégica entre la UE y la OTAN, y respetando su autonomía de decisión y sus procedimientos respectivos."
El Consejo Europeo considera la garantía de seguridad que otorga la Alianza "complementaria" del sistema propio que se construye con el Tratado de Lisboa y ambos sistemas tendrán sus propios procesos de decisión y sus procedimientos respectivos.
Las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2008 se encuentran disponibles en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/104704.pdf

Derecho y Política Internacional

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